工程担保缘何障碍重重

概要：担保”相对应的“业主工程款支付担保”。 工程担保工作发展尚不平衡。在推行担保的种类上，投标担保推行的面比较广，而业主工程款支付担保、履约担保、付款担保推行的难度大。在担保方式上，工程担保方式单一，现金担保比较过大，加重了业主和承包商的财务负担。工程担保的意义在于担保人以其自身的实力和信誉为被担保人作担保，保证被担保人履行合同义务，被保证人的代价只是购买担保的费用。目前，银行和多数担保公司一般不愿接受保证金以外的其他担保方式，特别表现在反担保方面。现金担保比例过大，加重业主和承包商财务负担，影响工程担保制度的推行。 工程担保的法律体系不够完善。虽然近几年，我国相继颁布了《建筑法》《担保法》《保险法》《合同法》《招标投标法》和《建设工程质量管理条件》《建设部关于在房地产开发项目中推行工程建设合同担保的若干规定（试行）》等法律、法规和规章，对工程保证担保制度进行不同程度的规定，但由于市场经济条件下，公有资本管理制度的理论研究和实践仍未成熟，因而也缺乏完整的法律框架支持，工作担保制度在推行中仍存在法律制度不完善的问题。 目前担保主体不论在数量上，还是

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    河北省在广泛调研、学习、借鉴兄弟省市先进经验的基础上，从2004年开始在全省推行工程量清单计价招标、低价中标、工程担保制度，旨在用市场经济的手段来解决建筑市场长期以来存在的虚假招标，合同履约率低等突出问题。工程担保作为一种信用工具，在规范招投标活动，保障工程发承包合同履行，解决当前建筑领域存在的突出问题等方面具有十分重要的作用。

    存在的主要问题

    一些市场主体对实行工程担保制度的必要性、重要性认识不足，实行工程担保的积极性不高。推行工程担保制度就是要建立市场信用机制，用市场经济手段解决当前建筑市场的突出问题，但由于我国建筑市场尚未发育成熟，有些人对推行工程担保制度不理解，认为只是一种权宜之策。有的人只是为领取施工许可而不得已办理的一个前期手续。有的业主和承包商片面理解或强调实行工程担保增加工程建设成本，对实行工程担保制度的积极性不高。有些市政工程的业主，由于种种原因，不愿执行与“承包商履约担保”相对应的“业主工程款支付担保”。 

    工程担保工作发展尚不平衡。在推行担保的种类上，投标担保推行的面比较广，而业主工程款支付担保、履约担保、付款担保推行的难度大。在担保方式上，工程担保方式单一，现金担保比较过大，加重了业主和承包商的财务负担。工程担保的意义在于担保人以其自身的实力和信誉为被担保人作担保，保证被担保人履行合同义务，被保证人的代价只是购买担保的费用。目前，银行和多数担保公司一般不愿接受保证金以外的其他担保方式，特别表现在反担保方面。现金担保比例过大，加重业主和承包商财务负担，影响工程担保制度的推行。 

    工程担保的法律体系不够完善。虽然近几年，我国相继颁布了《建筑法》《担保法》《保险法》《合同法》《招标投标法》和《建设工程质量管理条件》《建设部关于在房地产开发项目中推行工程建设合同担保的若干规定（试行）》等法律、法规和规章，对工程保证担保制度进行不同程度的规定，但由于市场经济条件下，公有资本管理制度的理论研究和实践仍未成熟，因而也缺乏完整的法律框架支持，工作担保制度在推行中仍存在法律制度不完善的问题。 

    目前担保主体不论在数量上，还是在质量上都不能满足市场需要。建立和推行工程担保制度，必须有一定数量并符合资格条件的担保机构，形成具有竞争机制的担保人市场。目前河北省注册登记的担保机构只有十几家，其中大部分在石家庄市，有的市还没有专业担保公司，只能借助于银行和保险公司开展一些担保业务。有些担保公司对工程项目的风险性和管理缺乏认识和知识，也缺乏相应的专业担保人才。担保公司实力不强，服务质量不高，也影响了工程担保工作的推行。

    推行工程担保制度的体会

    推行工程担保制度是在建筑市场建立诚信机制的重要举措。实施工程保证担保，是通过经济手段增强业主和承包商的合同履约意识，在一定程度上起到了规避合同信用风险的作用。因为任何担保人为维护自身的经济利益，在提供保证担保时，必然要对申请人的资信、实力、履约记录等进行严格审核，并通过制约机制对履约过程进行监督，从而迫使当事人提高素质、规范行为，保障合同正常履行。这种机制的原理很简单，即守信者得到酬偿（信誉高，保证公司愿意担保，担保费低，容易得到更多的订单或工程），失信者受到惩罚（保证金及反担保资产被用于赔偿，损失大的足以倾家荡产，信用记录出现污点，没人愿意担保或费率高的出奇，等于被逐出建筑市场）。这种运用信用手段建立起的社会保证、利益制约、相互规范的监督制衡机制，通过正面的利益驱动，守信则受益，失信则受制裁，大大强化了自我约束和自我监督的力度。 

    推行工程保证担保制度是加强建筑领域风险管理的重要内容。风险管理的一项重要措施就是规避和转移风险。工程建设的整个过程都存在着各种各样的合同履约及工程质量风险。过去，我们单纯依靠签订工程承发包合同方式化解风险。但是我们目前的合同文本尚存在较多缺陷，而且并非所有的承发包主体都意识到采用规范合同文本的重要性。另外，完全依据工程承发包合同追究另一方的责任虽在理论上可行，但在实践中，以违约事实的调查、取证、谈判、仲裁、诉讼直至索赔成功，过程繁杂、耗时费事，难以保证工程建设的顺利进行。建立和推行工程保证担保制度则可以起到规避和转移风险的双重作用，因为它增加了保证各方履行义务的主体—保证人，保证人不仅要严格审核责任人的资信和履约能力，还要采取各种措施加强对合同义务履行的监督和制约，避免出现违约行为或使违约行为得以及时纠正，从而规避了合同履行的风险。 

    推行工程保证担保制度是转变政府职能的有效途径。建设行政主管部门的任务是通过法律、行政和引导手段规范建筑市场，形成有序的建筑生产过程，确保建筑业的良性发展。但长期以来，政府对建筑市场的管理主要靠行政推动。由此导致管理手段单一、政府职能混淆（如既是行政责任主体，又是技术责任主体）、建设行为主体责任意识谈漠等问题，并造成政府在建筑市场管理中处于疲于应付的被动状态。而工程建设领域引入工程保证担保机制，则是实现政府职能转变的有效途径。作为担保人必然会从自身的经济利益出发，参与工程的监督管理，并通过严格的责任索赔程序，强化各行为主体的合同意识，从而减轻政府在工程管理方面的负担。这样有利于实现政府对工程管理由直接的实物监督为主向以建设程序监督为主的转变。 

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